مطالبی پیرامون اصل (55) قانون اساسی

بسم الله الرحمن الرحیم

پیرامون اصل 55 قانون اساسی

اصل 55:

«دیوان محاسبات به کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، به ترتیبی که قانون مقرر می‌دارد رسیدگی یا حسابرسی می‌نماید که هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد.

دیوان محاسبات، حساب‌ها و اسناد و مدارک مربوطه را برابر قانون جمع‌آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌نماید. این گزارش باید در دسترس عموم گذاشته شود.»

الف)‌ نکات و برداشت‌ها:

1.   اصل (54) مبین نهاد دیوان محاسبات و جایگاه این نهاد است. اصل (55) مبین کارویژه‌های نهاد دیوان محاسبات است. این امکان وجود داشت که این دو اصل را تؤامان و ذیل یک اصل قید کنند.

2.   نظارت دیوان محاسبات هم بر درآمدها و هزینه‌ها است؛ یعنی هم بر دخل و هم بر خرج نظارت می‌کنند.

3.         این اصل با بند سوم اصل (156) قانون اساسی که نظارت بر حسن اجرای قوانین را بر عهده‌ی قوه‌ی قضاییه قرار داده است و همچنین این اصل با اصل (174) قانون اساسی که نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر دستگاه‌های اداری را پیش‌بینی نموده است، ارتباط پیدا می‌کند.

4.         در خصوص جایگاه دیوان محاسبات الگوهای متعددی وجود دارد از جمله دو الگوی کلی، الگوی قضایی- اداری- که الگوی ناپلئونی نیز گفته شده است.- و الگوی گزارش‌دهی – که الگوی وستمینیستر یا الگوی بریتانیایی نیز گفته شده است.- کشورهای فرانسه جزء الگوی اول و کشورهای ایران، انگلیس، استرالیا، کانادا و زلاندنو از جمله کشورهایی هستند که صرفاً دیوان محاسبات ناظر و گزارش‌دهنده را پیش‌بینی کرده است.

5.         نوع نظارت دیوان محاسبات از نظر پیشینی و پسینی بودن، مشخص است که نوعی از نظارت پسینی است. در واقع نظارت پیشینی دیوان محاسبات می‌تواند مشکلات اجرایی بسیاری برای دستگاه‌ها به وجود آورد. اما از جهت نظارت استصوابی و اطلاعی نیز بایستی نظارت دیوان محاسبات را نوعی نظارت اطلاعی برشمرد. ماهیت نظارت دیوان محاسبات نیز گونه‌ای از  نظارت حقوقی است. در میان نظارت‌های قضایی، شبه‌قضایی و اداری، بایستی این گونه‌ی نظارت را نوعی نظارت حقوقی دانست.

6.         نهادهای عمومی غیر دولتی و برخی نهادهای خاص در جمهوری اسلامی ایران و در بسیاری از کشورها صرفاً در مواردی که از بودجه‌ی کل کشور استفاده می‌کنند تحت نظارت هستند. اما به نظر می‌رسد همه‌ی حساب‌ها بایستی بررسی شوند.

7.         نظارت دیوان محاسبات در قانون اساسی محدود به "بودجه" شده است. بنابراین حوزه‌ی صلاحیت‌های دیوان محاسبات صرفاً در خصوص بودجه انجام می‌شود.

8.         تفاوت حسابرسی و رسیدگی در قانون اساسی مشخص نیست. حسابداری و حسابرسی تفاوت قابل توجهی با هم دارند. حسابداری امری مستمر و روزانه است؛ در حالی که حسابرسی امری مقطعی و دفعه‌ای است که به بررسی حسابداری می‌پردازد. اما رسیدگی در معنای هر دو نیز می‌تواند باشد. در این اصل حتی میان رسیدگی و حسابرسی کلمه‌ی "یا" آمده است و این یعنی که دیوان محاسبات یا بایستی رسیدگی کند و یا حسابرسی نماید که این محل اشکال است و نمی‌توان تفاوت روشنی را میان این دو پیدا نمود.

9.         به موجب این اصل دو وظیفه بر عهده‌ی دیوان محاسبات کشور نهاده شده است: نخست اینکه دیوان محاسبات کشور بایستی که رسیدگی یا حسابرسی نماید که هیچ هزینه‌ای تجاوز نکرده باشد از میزان بودجه‌ی پیش‌بینی شده‌‌ی آن ردیف بودجه‌ای و دوم اینکه بررسی شود که این بودجه در محل خود به مصرف رسیده باشد. بنابراین این امکان وجود دارد که هیچ‌ هزینه‌ای از محل خود تجاوز نکرده باشد اما در محل خود به مصرف نرسیده باشد و دقت قانونگذار اساسی در این موضوع قابل توجه و تحسین است. عدم وجود این عبارت در اصل (55) موجب آن می‌شد که نظارت دیوان محاسبات حداقلی بشود و به عدم تجاوز از سقف بودجه محدود گردد.

10.     در خصوص عبارت "گزارش تفریغ بودجه" که در اصل (55) قانون اساسی قید شده است؛ چند نکته محل توجه است: نخست اینکه تفریغ به معنای فارغ شدن و فراغت یافتن آمده است. در خصوص بودجه نیز به معنای این است که اعتبارات پیش‌بینی شده در بودجه که صرف پیش‌بینی بوده است به مصرف رسیده است و دولت از اجرای بودجه فارغ شده است. اما نکته‌ی دوم اینکه آیا تفریغ بودجه یک لایحه است یا گزارش حسابرسی است؟

11.     اینکه در این اصل بیان شده است که گزارش تفریغ بودجه بایستی در دسترس عموم گذاشته شود، در واقع بیانگر اصل شفافیت (Transparency) است. مبنای دیگر برای این تکلیف نظارت مستقیم و دسترسی به اطلاعات در خصوص منابع بودجه است. در حقیقت بودجه یا از مالیات تأمین می‌شود و یا از منابع طبیعی و ... بنابراین مردم حق دارند که آگاه شوند که اموال آنها در چه موارد و محل‌هایی هزینه شده است.

12.  تعاریف تفریغ بودجه؛ از تفریغ بودجه تعریف قانونی نشده است ولی با توجه به آن چه در قوانین و مقررات و فرهنگ لغات آمده است می توان تعاریف زیر را در مورد تفریغ بودجه عنوان نمود: 1. در فرهنگهای فارسی عمید و معین تفریغ به معنای فارغ ساختن ، پرداخته کردن ، آماده کردن و خالی کردن ظرف آمده و در لغت نامه دهخدا تفریغ حساب واریز کردن حساب و فارغ شدن از آن معنی شده است که در عمل نیز تفریغ بودجه چنین کاربردی دارد.  2. تفریغ بودجه نتیجه نهایی نظارت بعد از خرج است.  3. تفریغ بودجه یک نوع حسابرسی کلی عملیات مالی دولت است. 4. تفریغ بودجه نشانگر درجه تطبیق یا عدم تطابق عملیات انجام شده توسط دولت بر مبنای محاسبات پیش بینی شده است. به لینک زیر مراجعه شود: (http://b2n.ir/tafrigh)

ب) سؤالات و ابهامات:

1.      آیا این امکان وجود ندارد که اصل (54) و (55) به صورت تؤامان و ذیل یک اصل آورده شوند؟

2.      آیا دیوان محاسبات صرفاً بر خرج نظارت می‌کند یا بر دخل نظارت دارد؟

3.      آیا دیوان محاسبات یک نهاد حقوقی است یا نهادی قضایی است یا نهادی شبه‌قضایی است یا نهادی اداری به حساب می‌آید؟

4.      آیا دیوان محاسبات بر نهاد مجلس نیز نظارت دارد؟ اگر پاسخ مثبت است؛ اینکه نهاد ناظر توسط نظارت‌شونده انتخاب می‌شود نمی‌تواند محل اشکال باشد.

5.      آیا دیوان محاسبات بر نهادهای زیر نظر رهبری نظارت می‌کنند؟

6.      تفاوت رسیدگی یا حسابرسی که در اصل (55) قانون اساسی قید شده است، چیست؟ آیا دیوان محاسبات می‌تواند هم حساب‌ها را رسیدگی کند و هم حسابرسی نماید یا صرفاً بایستی یکی از این امور را انجام دهد. ظاهر اصل در این است که بایستی یکی از این امور را به انجام رساند.

7.      آیا تفریغ بودجه بایستی به عنوان لایحه باشد یا به عنوان گزارش و یا این امکان وجود دارد که هر دو باشد؟

ج) پیشنهادات اصلاحی:

1.      پیشنهاد می‌شود که اصل (54) و (55) قانون اساسی در بازنگری قانون اساسی ترکیب شوند. اصل (54) در برگیرنده‌ی ساختار و تشکیلات دیوان محاسبات است و صرفاً به وابستگی این نهاد به مجلس شورای اسلامی اشاره دارد. بنابراین این امکان وجود دارد که این دو اصل با هم دیگر ترکیب می‌شدند.

د) عناوین پژوهشی:

1. پژوهشی پیرامون جایگاه نهاد دیوان محاسبات و الگوی مناسب (نهادی مستقل یا نهادی زیر مجموعه)

2. پژوهشی پیرامون ماهیت نظارت دیوان محاسبات بر دستگاه‌های دولتی از نظر قضایی بودن، اداری بودن و حقوقی بودن و شبه‌قضایی بودن نظارت این دیوان و نقدهای وارد بر آن.

3. پژوهشی پیرامون کارآیی و کارآمدی نهاد دیوان محاسبات از جهت نظارت بر مقررات مالی دولت و نظارت بر بودجه.

4. پژوهشی پیرامون مفهوم رسیدگی و حسابرسی در دیوان محاسبات کشور.

5. پژوهشی پیرامون ماهیت تفریغ بودجه؛ لایحه یا گزارش؟

هـ) منابع:

1.      رستمی، ولی، حقوق مالی، تهران، نشر میزان.

2.      رنجبر، ابوالفضل، بادامچی، علی، مالیه‌ عمومی، انتشارات مجد.

3.      پوژاد، برنارد، متون حقوق بودجه فرانسه، اردلان، یحیی، سازمان برنامه و بودجه، مرکز مدارک اقتصادی- اجتماعی و انتشارات.

4.      تحولات و جایگاه قانونی دیوان محاسبات کشور، گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، کد گزارش: 2701314

5.      همسنجی دیوان محاسبات ایران، ژاپن و فرانسه، گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.

6.      خاستگاه و کارکردهای دیوان محاسبات فرانسه، گزارش پژوهشی پژوهشکده شورای نگهبان، شماره مسلسل: 13920105 تاریخ 27/11/1392.

7.      پیرنیا، حسین، مالیه عمومی، مالیات ها و بودجه، تهرا کتابخانه ابن سینا.

8.      زندی حقیقی، منوچهر، مالیه عمومی، خزانه و بودجه، تهران، انتشارات آذر.

9.      قانون دیوان محاسبات کشور.

10.  احمدی، علی محمد؛ اصول و مبانی بودجه ریزی با تاکید بر بودجه عملیاتی، چاپ اول، همدان ، انتشارات نورعلم، سال 1382.

11.  بابائی، جمشید ؛ تحلیل ساختار و فرآیند بودجه ریزی درناجا با رویکرد نظاممند، پایان نامه کارشناسی ارشد، دانشگاه امام حسین (ع) ، سال 1385.  

12.  بابائی، حسن؛ بودجه ریزی دولتی درایران ‹ازنظر یه تا سیاست›، چاپ دوم ، تهران، انتشارات شرکت چاپ ونشر بازرگانی، سال 1381.

13.  پناهی، علی،  بودجه عملیاتی (در نظریه و عمل ) ، چاپ اول، دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی ایران ، سال 1386.

14.  جهاندوست، سهراب؛ تحقیقی پیرامون تدوین بودجه عملیاتی درسازمان بنادر و کشتیرانی ایران، پایان نامه کارشناسی ارشد ،مرکز اطلاعات و مدارک علمی ایران(.irwww.irandoc( ، سال 1374.

15.  حسن آبادی، محمدحسن و علیرضا  نجارصراف، مدل جامع نظام بودجه ریزی  عملیاتی، تهران، انتشارات مرکز آموزش و تحقیقات صنعتی ایران ، سال1386.

16.  سیف، محمود؛ مروری بر قانون محاسبات عمومی، نشریه تخصصی حقوق، دانشگاه تهران، اسفند 1386.

17.  شیخ ودودی، ابوحمزه، کلیات قانون محاسبات عمومی، انتشارات شیخ ودود، چاپ دوم، 1382.

18.  عزیزی، غلامرضا ؛ اصول تنظیم وکنترل بودجه دولتی( علمی- کاربردی)، چاپ اول، تهران ، انتشارات شهرآشوب، پائیز 1379.

19.  عسگری آزاد، محمد؛ بودجه عملیاتی در ایران، کنفرانس بین المللی بودجه عملیاتی،  تهران، سالن همایشهای بین المللی رازی، 21و 22 فروردین 1386.

20.  فرج وند، اسفندیار؛ فراگرد تنظیم تا کنترل بودجه ( ویرایش دوم با تجدید نظر کلی)، چاپ یازدهم،تبریز، انتشارات گلباد، سال 1382.

21.  فرزیب، علیرضا، بودجه ریزی دولتی درایران، چاپ چهاردهم، تهران، انتشارات مرکزآموزش مدیریت دولتی ایران، سال 1381.

22.  کردبچه، محمد ؛ مروری بر تحولات نظام بودجه ریزی، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، سال 1384.

23.  محمودی، محسن، بازبینی قانون محاسبات عمومی کشور،گزارش علمی-تخصصی(سایت آفتاب)، شماره ٣٢، تابستان ١٣٨١.

24.  یوسفی نژاد، علی،اصول تنظیم و کنترل بودجه دولتی ، چاپ اول ، دانشگاه امام حسین (ع)،  سال 1386.

25.              http://www.dmk.ir جهت مطالعه‌ی گزارش‌های تفریغ بودجه به سایت یاد شده مراجعه نمایید.

26.  برای مطالعه‌ی نظریات تفسیری شورای نگهبان در خصوص اصل (55) قانون اساسی به لینک زیر مراجعه نمایید: http://b2n.ir/Shora-rc

 

 

محمّد مهاجری

موفق باشید