مبنا و تحلیل حقوقی نظارت استصوابی شورای نگهبان

بسم الله الرحمن الرحیم

«مبنا و تحلیل حقوقی نظارت استصوابی شورای نگهبان»

محمد مهاجری[1]

«شورای نگهبان در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران به موجب اصول متعدد قانون اساسی از جمله اصول 91 تا 99 قانون اساسی تشکیل و ایجاد شده است و کارویژه‌های مختلفی از جمله نظارت بر قوانین از نظر مغایرت با شرع و قانون اساسی و همچنین تفسیر قانون اساسی و نظارت بر انتخابات را بر عهده دارد. شورای نگهبان به موجب یک دیدگاه جزیی از قوه مقننه است از این جهت که اصول مربوط به آن در فصل ششم ذیل عنوان قوه مقننه آمده است. اما شورای نگهبان به جهت صلاحیت‌هایی که دارد نمی‌تواند به عنوان جزیی از ارکان قوه مقننه به حساب آید. تفسیر قانون اساسی و نظارت بر انتخابات از جمله انتخابات مجلس شورای اسلامی مانع از آن است که شورای نگهبان را ذیل قوه‌ی مقننه برشماریم. کارویژه‌های شورای نگهبان با شورای قانون اساسی فرانسه و بسیاری نهادهای دیگر قابل مقایسه است. نهاد دادرس اساسی نظارت بر قوانین و مقررات را بر عهده دارد. نظارت در لغت به معنای مراقب بودن و نگریستن آمده است و در ادبیات فقهی- حقوقی نظارت را به نظارت استصوابی و نظارت اطلاعی یا استطلاعی تقسیم کرده‌اند.

نظارت استصوابی گونه‌ای از نظارت است که بایستی کلیه‌ی اقدامات منظورٌ علیه توسط مقام ناظر تأیید و تصویب شود. مانند نظارت مدعی العموم (دادستان) بر فروش اموال محجور توسط قیم و موارد دیگر. در واقع نظارت استصوابی نظارت در معنای واقعی کلمه است که نوعی نظارت اثرگذار است. از سوی دیگر نظارت اطلاعی یا استطلاعی نوعی از نظارت است که مقام ناظر صرفاً از کلیه‌ی وقایع و اتفاقات بایستی مطلع باشد و در نفس عمل دخالتی ندارد. در حقیقت نظارت اطلاعی نمی‌تواند نوع کارآمدی از نظارت به حساب آید.
شورای نگهبان به موجب اصل 99 از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، عهده‌دار نظارت بر انتخابات است، این اصل در این خصوص مقرر می‌کند: «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرا عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد.» کلیه‌ی انتخابات‌های کشور تحت نظارت شورای نگهبان هستند. اما نکته‌ی حقوقی این اصل در این است که نظارت شورای نگهبان که در این اصل آمده است از کدام دسته‌ی نظارت‌ها است؟ نظارت استصوابی یا نظارت اطلاعی؟ هیئت مرکزی انتخابات در سال 1370 از شورای نگهبان در این خصوص درخواست نظر تفسیری کرده بود و از آنجایی که شورای نگهبان به موجب اصل 98 قانون اساسی تفسیر این قانون را بر عهده دارد در خصوص اصل 99 نظر تفسیر خود را اعلام کرد. در این نظر طی شماره 1234 در تاریخ 1/3/1370 آمده است: «نظارت مذکور در اصل 99 استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها می‌شود.» به موجب اصول حقوق اساسی تفسیر قانون اساسی در حکم قانون اساسی است. بنابراین تفسیر شورای نگهبان امری در حکم قانون اساسی است و لذا از نظر حقوقی معتبر و لازم‌الاجرا است. به نظر می‌رسد نظارت استصوابی شورای نگهبان در عرصه‌ی نظر هم قابل دفاع باشد. ادله‌ای که می‌توان در این خصوص مطرح کرد آن است که چنانچه نظارت شورای نگهبان از نوع نظارت اطلاعی بود می‌توانستیم این نظارت را در قانون عادی نیز طرح کنیم و این نوع نظارت اهمیت به خصوصی نداشت تا در قانون اساسی قید شود. استدلال دیگر اینکه از عموم و اطلاق عنوان نظارت در این اصل، نظارت در تمام مراحل انتخابات در نظر گرفته می‌شود که یکی از این مراحل نیز تأیید یا رد صلاحیت کاندیداها است. بنابراین از وحدت سیاق عبارات نظارت شورای نگهبان و اطلاق این اصل در نظارت بر انتخابات و همچنین اهمیت قید نظارت شورای نگهبان در قانون اساسی نشان از استصوابی بودن نظارت این شورا بر انتخابات دارد. اما از جهت تئوری به این نظارت استصوابی اشکالاتی می‌کنند که دانستن آنها خالی از لطف نمی‌باشند. نظر تفسیر شورای نگهبان مخالفان و موافقانی دارد. دیدگاه مخالفان اولاً ناظر بر متهم کردن شورای نگهبان به بی‌طرف نبودن است که از این جهت این نهاد را صالح در تأیید صلاحیت‌ها نمی‌دانند و عملکرد شورای نگهبان را جانبدارانه می‌دانند. در حالی که به موجب قانون کلیه‌ی کاندیداهای انتخاباتی حق اعتراض به رد صلاحیت خود را دارا می‌باشند. اما به هر حال مهم‌ترین اشکال ناظر بر این موضوع است. اشکال دیگر ناظر بر این امر است که امر انتخابات را امری اجرایی بدانیم. بنابراین وزارت کشور و هیئت‌های اجرایی انتخابات می‌توانند امور انتخابات را به انجام رسانند و دیگر نیازی به نظارت استصوابی شورای نگهبان نیست. به هر روی در این مطلب مختصر با نگاهی حقوقی به چگونگی مبنا قرار گرفتن نظارت استصوابی به موجب نظر تفسیری شورای نگهبان در سال 1370 اشاره کردیم و همچنین با تحلیل حقوقی به ادله‌ی استصوابی بودن نظارت شورای نگهبان پرداختیم. از نقطه نظر حقوقی نمی‌توان نظارت شورای نگهبان را نظارت اطلاعی دانست. زیرا تفسیر قانون اساسی در حکم خود قانون اساسی است و مانند آن اعتبار حقوقی والایی دارد. لیکن از نظر تئوری و با توجه به رویه‌ی شورای نگهبان انتقاداتی از جانب حقوقدانان و گروه‌های سیاسی مشاهده است که عمده‌ی آن به نظر نگارنده به بحث جانبداری بازمی‌گردد. این ادعا بایستی اثبات شود و پس از آن از طریق مراجع قانونی پیگیری شود. بنابراین به اصل نظارت استصوابی شورای نگهبان از نقطه نظر حقوقی اشکالی وارد نیست و به لحاظ استدلالی نیز همان‌گونه که بیان شد اطلاق نظارت در اصل 99 با نظارت استصوابی همخوانی بیشتری دارد؛ اما بحث بی‌طرفی شورای نگهبان امری است که ظاهراً منتقدین بیشتر به آن توجه دارند. بنابراین بایستی به این موضوع توجه کرد که توجه کنیم چه چیزی را نقد می‌کنیم. اصل نظارت استصوابی را یا اصل بی‌طرفی شورای نگهبان را. اصل نوع نظارت از جهت حقوقی نمی‌تواند محل اشکال باشد، اما اصل بی‌طرفی بایستی اثبات شود و در صورت اثبات، پیگیری شود. شورای نگهبان نهادی است که به موجب قانون اساسی جایگاه مطلوبی دارد و لذا بایستی با لحاظ جایگاه این نهاد عملکرد این شورا را تحلیل و بررسی کرد.

---

[1] . کارشناس ارشد حقوق عمومی دانشگاه شهید بهشتی و پژوهشگر. رایانامه: [e-mail]