مطالبی در خصوص اصل (52) قانون اساسی

بسم الله الرحمن الرحیم

مطالبی پیرامون اصل 52 قانون اساسی

اصل 52:

«بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود، از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هر گونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.»

الف)‌ نکات و برداشت‌ها:

1.          در این اصل به این نکته اشاره شده است که بودجه بایستی توسط مجلس تهیه و به عنوان لایحه پیشنهاد شود. بنابراین بودجه بایستی به صورت لایحه ارائه گردد. شورای نگهبان در سال 1374 و 1378 دو نظر تفسیری مشابه داشته است که رئیس مجلس شورای اسلامی در خصوص اصل (52)، علی‌رغم صراحت این اصل بر تهیه بودجه توسط دولت، از شورای نگهبان درخواست نظر تفسیری می‌کند و می‌گوید که آیا می‌توان بودجه به صورت طرح مطرح کرد یا خیر. شورای نگهبان در هر دو مورد اشاره می‌کند که بودجه بایستی از طریق لایحه ارائه گردد.

2.          شورای نگهبان در نظر تفسیری دیگری اشاره می‌کند که هرگونه تغییر در ارقام بودجه و اخذ وام و کمک دستگاه‌های دولتی به یکدیگر تحت‌الشمول اصل (80) قانون اساسی نیست و بایستی به موجب اصل (52) قانون اساسی و در قالب تغییر در ارقام بودجه به صورت قانونی محقق گردد.

3.          اصطلاح بودجه از زبان فرانسه گرفته شده است و به معنی کیسه‌ی چرمی کوچکی است که صورت دریافت‌ها و پرداخت‌های کشور در آن قرار می‌گیرد. به موجب قانون محاسبات عمومی بودجه برنامه مالی دولت است که برای یک سال ملی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل به سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود.

4.          به موجب قانون محاسبات عمومی بودجه به سه قسمت تقسیم می‌گردد که عبارتند از: 1) بودجه عمومی دولت شامل: پیش‌بینی دریافت‌ها و پیش‌بینی پرداخت‌ها 2) بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها 3) بودجه سایر مؤسسات.

5.          بودجه یک فرآیندی دارد. این فرآیند مشتمل بر چهار مرحله است: مرحله‌ی نخست- تهیه و تنظیم و پیشنهاد لایحه بودجه توسط دولت (در معنای قوه‌ی مجریه) مرحله‌ی دوم- تصویب بودجه توسط مجلس مرحله‌ی سوم- اجرای بودجه که توسط کلیه‌ی دستگاه‌ها اعم از دولت در معنای قوه‌ی مجریه و دولت در معنای عام آن صورت می‌گیرد. مرحله‌ی چهارم- نظارت بر اجرای بودجه که توسط دیوان محاسبات کشور به موجب اصل (54) و (55) قانون اساسی صورت می‌پذیرد.

6.          همچنین بودجه دارای اصولی است. این اصول متعدد هستند: اصل نخست- اصل سالانه‌بودن بودجه. خط مشی‌ها و سیاست‌های بودجه برای یک سال مالی هستند. اصل دوم- اصل وحدت بودجه. این اصل بیانگر این نکته است که بودجه بایستی به صورت واحد ارائه گردد و نمی‌توان برای دستگاه‌ها بودجه‌ی جداگانه لحاظ نمود. اصل سوم- اصل جامعیت بودجه. این اصل به این معنی است که در بودجه بایستی کلیه‌ی درآمدها و هزینه‌ها قید شده باشد.

7.          بودجه را می‌توان هم بودجه‌ای حداقلی دانست و هم می‌توان آن را حداکثری تفسیر کرد. مثلاً چنانچه در قانون بودجه مختصر قید شود که درآمدهای دولت این میزان است و مخارج دولت نیز این میزان است و به این صورت مصرف خواهد شد و هم می‌توان بودجه را حداکثری تفسیر کرد و جزییات بسیاری را نیز در آن مطرح نمود.

8.          تغییرات در لایحه‌ی بودجه که الزاماً ابتکار آن با قوه‌ی مجریه دانسته شده است، نمی‌تواند به آن میزان باشد که اصل لایحه بودن بودجه را تغییر دهد.

9.          قید رسیدگی و تصویب در اصل (52) قانون اساسی خالی از لطف نیست. چنانچه این قید رسیدگی در اصل (52) قید نشده بود، ممکن بود که گفته شود بودجه بایستی صرفاً در مجلس شورای اسلامی تصویب یا رد شود و بنابراین مجلس شورای اسلامی حق رسیدگی بودجه را ندارد. مجلس شورای اسلامی به موجب اصل (76) و (90) قانون اساسی از طریق کمیسیون تحقیق و تفحص و کمیسیون اصل (90) اقدام به رسیدگی‌هایی بدون تصویب می‌کند و یا ممکن است به صورت کلی تصویب‌هایی بدون رسیدگی باشند که در نظام‌های حقوقی دیگر هم وجود دارد. بنابراین قید تصویب و رسیدگی دارای آثاری است که قید شد.

10.      چنانچه بودجه ماهیتی غیر از بودجه داشته باشد فلسفه‌ی آن نقض شده است. مثلاً از طریق لایحه‌ی بودجه نمی‌توان نهاد و سازمانی را ایجاد نمود که متأسفانه در عمل اتفاق افتاده است. همچنین به موجب لایحه‌ی بودجه نمی‌توان احکام و مقرراتی بیش از مدت یک سال را تصویب و پیش‌بینی کرد. بنابراین به موجب لایحه‌ی بودجه بایستی که قواعد بودجه‌ای مطرح کرد.

ب) سؤالات و ابهامات:

1.       آیا ماهیت بودجه یک امر اجرایی نیست؟ تکلیف مجلس در رسیدگی و تصویب بودجه با چه استدلالی صورت می‌گیرد.

2.       رسیدگی و تصویب بودجه چه تفاوتی دارند؟‌ آیا هر نوع رسیدگی بایستی به تصویب برسد؟ تصویب بدون رسیدگی آیا امکان پذیر است؟ به نظر می‌رسد واژه‌ی رسیدگی در این اصل به این جهت گنجانده شده است که نشان دهد که مجلس شورای اسلامی صرفاً تصویب‌کننده‌ی بودجه نیست.

3.       حدود و ثغور تغییر لایحه‌ِی بودجه توسط مجلس شورای اسلامی تا چه میزان است؟ آیا مجلس شورای اسلامی می‌تواند کلیه‌ی لایحه‌ی بودجه را تغییر دهد.

4.       آیا بودجه قوه‌ی قضائیه باید کاملاً از سایر دستگاه‌ها جدا و مستقل باشد و آیا استقلال قوه‌ی قضائیه آن است که بودجه‌ِی خود را به صورت مجزا تعیین و تصویب کند؟

 

ج) پیشنهادات اصلاحی:

1.       به نظر می‌رسد بایستی در این اصل اشاره به اصلاح لایحه توسط مجلس شورای اسلامی ضروری است و در بازنگری در قانون اساسی بایستی اشاره شود که مجلس نمی‌تواند ماهیت لایحه‌ای بودجه را تغییر دهد.

د) عناوین پژوهشی :

1.       پژوهشی پیرامون مفهوم قانون بودن بودجه و مفهوم اجرایی بودجه

2.       پژوهشی پیرامون اصلاح لایحه‌ی بودجه توسط مجلس شورای اسلامی و حدود این تغییرات

3.       پژوهشی پیرامون بودجه‌نویسی در دیگر کشورها به صورت تطبیقی

 

هـ) منابع:

1.       رستمی، ولی، حقوق مالی، تهران، نشر میزان.

2.       رنجبر، ابوالفضل، بادامچی، علی، مالیه‌ عمومی، انتشارات مجد.

 

محمّد مهاجری

موفق باشید